Anahtar Kelimeler: İhtisap, Muhassıl, Eyalet Meclisi, Şehremini, Şehremaneti, Altıncı Daire-i Belediye.

Geleneksel Şehir İdaresi

Klasik Osmanlı döneminde şehirlerin idaresi ve her türlü belediyecilik faaliyetleri kadıların sorumluluğundadır. Tanzimat’ın ilanı ve sosyal hayatta yansımalarıyla birlikte imparatorluğu saran bir reform rüzgârı ile şehirlerin yönetimine el atılmıştır. Şehirlerin idaresi ve vergi toplama işlemleri yeni oluşturulan kurum ve kuruluşlara devredilmiş fakat bu süreçte istenilen sonuçlara hiçbir zaman ulaşılamamıştır. Meşveret meclisleri ile başlayan kurumsallaşma ve var olan Şehreminilik müessesesinin revize edilerek tekrar tarih sahnesine çıkması ile devam etmiş ve bugünkü modern belediyelerin temelleri o günlerde atılmıştır.

Şehirlerde yaşayan beylerbeyi, sancak beyi gibi üst düzey yöneticilerin şehir hayatındaki çıkarları ile şehrin doğal sakinleri olan esnaf ve tüccarların çıkarlarının çakışmaması için, klasik dönemde kadılar uzlaştırıcı olarak devlet tarafından görevlendirilmektedir. Fakat kadılar, iki taraftan herhangi biri ile uzlaşmaması için görev yerlerinde bir yıldan fazla tutulmamaya çalışılmıştır. Şehrin asayiş işlerinde kadının yardımcısı subaşı, belediye hizmetlerinde ise şehremini veya şehir kethüdasıdır. Osmanlı Devletinin kuruluş yıllarından itibaren şehir merkezlerinde Şehir kethüdası unvanı ile görevlilerin bulunduğu bilinmektedir. [1] Şehir kethüdası, halkın itibar ettiği ve güvendiği kişilerin kadıya teklifi ile, kadının da hükümete arzı ile seçilmektedir. Şehir kethüdalarının bazen ayan ve eşraftan da seçildiği görülmektedir. [2] Şehir kethüdalarının görevleri, şehre gelen veya bir yerden başka bir yere gitmekte olan devlet görevlilerinin ve sefere çıkan askerî birliklerin konaklanmasından ve ağırlanmasından sorumludurlar. Osmanlının bazı kentlerinde XVII. ve XVIII. yüzyıllarda şehir kethüdalığından bahsedilmektedir. Bu unvan taşra kentlerinde Tanzimat’tan önce kaybolmuştur. [3] Şehreminliğin tarihi kökleri ise Bizans’a kadar gitmektedir. [4] Klasik dönemde temel düzeyde belediyecilik hizmetleri mahalle sakinleri tarafından yerine getirilir, şehir yöneticileri tarafından da denetlenirdi.

Mahallî İdarelerde İlk Kurumsallaşma

Sultan II. Mahmud döneminde Vaka-i Hayriye olarak da bilinen, 1826’da Yeniçeri Ocağının kaldırılması ile birlikte kadıların mahallî idarelerde yaptırım gücü zayıflamıştır. Kadılarının görevlerini göremeyecek duruma gelmesi ile birlikte 1826 yılında İhtisap Nazırlığı ve ona bağlı olarak taşralarda İhtisap Müdürlükleri kurulmuştur. 1836’da vakıfların denetim işi yeni kurulan Evkaf Nazırlığına verilmekle birlikte kadılık kurumunun şehre dair yöneticilik görevleri son bulmuştur.

Yeniçerilerin ortadan kalkması ile birlikte güvenlik ve esnaf işleri ile ilgilenmek üzere İhtisap Ağalığı kurulmuştur. Taşradan İstanbul’a göçü önlemek, şehrin güvenliğini sağlamak, mimarlarla birlikte şehrin imarına bakmak İhtisap Ağasının görevleri arasındadır. 1845’de Zaptiye Nezareti kurulunca İhtisap Nazırlığı geri planda kalmış görevi, narh ve esnaf kontrolü ile sınırlı kalmıştır. [5] Fakat 1854 yılında İstanbul Şehir eminliği kurulana kadar görevini sürdürmüş bu tarihten itibaren ise görevlerini yeni kurulan bu kuruma devretmiştir.

XIX. yüzyılın başlarında bazı sancaklar muhassıllık şeklinde yönetilmiştir. Tekke sancağı 1812’de, Bolu ve Viranşehir sancakları 1825’de muhassallığa çevrilmişlerdir. [6] Tanzimat’tan sonra Meclis-i Vala’nın ivedilikle ele aldığı konuların başında, halktan vergi toplama usûlü olan iltizamdan vazgeçilerek yeni bir sistemin getirilmesidir. Sancaklara ve eyaletlere ‘Muhassıll-ı Emval’ unvanı ile yeni vergi sisteminin işletilmesi üzerine doğrudan merkezden atanan memurlar gönderildi. II. Mahmud döneminde memurlara her ay düzenli maaş ödenmeye başlamıştır. Muhassıllık memurları da bu kapsamda olup görevlendirildikleri bölgelerde kendilerine yardımcı olunması için bir mal, bir nüfus bir de emlak kâtipleri verilmekteydi. Görevli oldukları sancak merkezlerinde vergilerin hesaplanıp ilgili işlemlerin görüşülüp kararlaştırılması için Muhassıllık Meclisleri oluşturuldu. Tanzimat’tan sonra mahallî yönetimlerde gayrimüslimlerin yönetime katılmasının başlangıcı ve mahallî yönetimlerin ilk örneğinin sayılacağı kurumlardır.[7] 25 Ocak 1840’da muhassılların atanma ve çalışma şartlarını içeren bir nizamname yayınlandı. Muhassıllık Meclisi üyelerine bir miktar maaş bağlanmıştı. Osmanlı Devletinin iltizam usûlüne karşı hayata geçirdiği bu sistemde beklenilen olmamış toplanılan vergilerin karşılığında giderler ve maaşlar gelirleri aşmakta ve bazı yerlerde muhassıllar yerel temsilcilerin baskılarına boyun eğerek hesaplanan vergi miktarlarını toplayamamışlardır. Hükümette Reşid Paşanın azledilerek Rıza Paşanın başa geçmesi ile birlikte Muhassallık sisteminde vergi gelirlerinin iltizamın çok altında kaldığı tespit edilerek tekrar iltizam sistemi ile vergi toplama yoluna gidilmiştir. 1842 yılında Muhassıllık Kurumu kaldırılarak ‘Memleket Meclisleri’ adı altında 1849 yılına kadar çalışmalarına valilerin başkanlığında devam etmişlerdir. [8]

18 Ocak 1849’da alınan bir kararla Memleket Meclisleri, Eyalet Meclisleri adını aldı. 68 maddelik çıkarılan bir yönetmelikle idari yöneticilerin görevleri yeniden belirlendi. Bütün düzenlemelere rağmen vergilerin toplanmasında her zamanki gibi genel sıkıntılar yaşanıyor, bölgelerin ileri gelenleri ile idarî memurlar arasında anlaşmazlıklar yaşanıyordu. Meclisler kendilerinden beklenen görevleri kendinden önceki meclisler gibi yerine getirememişlerdir. Memleket Meclisleri için çıkarılan yönetmelik 1864’de yayınlanan Vilayet Nizamnamesi’ne kadar yürürlükte kalmaya devam etmiştir.

İstanbul Şehremanetinin Kuruluşu

İmparatorluğun liman kentleri ve başta İstanbul olmak üzere şehirlerde belediyecilik hizmetlerinin gerekliliği gün geçtikçe kendini hissettirmekteydi. Rusya ile yapılan Kırım savaşı ile Osmanlı devletinin müttefikleri olan İngiliz, Fransız ve İtalyan ordularının başkent İstanbul’a gelmesi ile birlikte şehrin nüfusunda olağanüstü bir artış meydana gelmiştir. Bunun sonucunda da ulaşım, sağlık ve temizlik gibi en temel insani ihtiyaçlar karşılanamaz olmuş devletin ileri gelenleri konunun bir an önce çözülebilmesi için yeni bir kurum arayışına girmişlerdir. Müttefik devletlerin de Bab-ı Ali’yi sıkıştırması neticesinde, 13 Haziran 1854’de Meclis-i Tanzimat tarafından yeni kurulacak olan kurumun mazbatası hazırlanarak yürürlüğe konulmuştur. [9] Takvim-i Vekayi’nin 16 Ağustos 1856 tarihli gazetesinde resmi tebliğ olarak duyurulmuştur. İhtisap Nezaretinin kaldırıldığı, belediye işlerinin şehremanetine devredildiği yazmaktadır.

Mahalli İdarelerin görevleri arasında bulunan Narh belirleme politikaları, ekmek haricinde diğer bütün ticarete konu olan maddelerden kaldırıldı. Şehremaneti ile birlikte görev yapacak bir de şehir meclisi kurulmuştur. Bu meclis Osmanlı uyruğuna tâbi her sınıftan insan ve güvenilir muteber esnafların da olabileceği bir meclis olarak düzenlenmişti. 12 üyeden müteşekkil 2 yardımcı ve 1 Şehremininin de dâhil olduğu 15 kişilik komisyondan oluşmaktaydı. Meclis iki haftada bir toplanmak için bir araya gelmekteydi. Her sene dörtte biri kur’a ile seçilir, Padişahın onayı ile atamaları gerçekleşirdi. Mecliste oluşturulan komisyonların çalışmaları neticesinde 1857 yılında İstanbul on dört idari bölgeye ayrılıyor, Beyoğlu ve Galata çevresinin Altıncı Daire-i Belediye olarak karar alındığı ilan ediliyor. Fakat bu uygulamada on dört dairenin mali zorluklarının olacağı düşünülüp ilk etapta Altıncı Dairenin işe başlayacağı kararlaştırılıyor. Örnek olarak Altıncı Dairenin seçilmesindeki sebep, burada oturan insanların büyük bir çoğunluğunun ticaretle uğraşan tahsilli insanlar olmasındandır. Genellikle bu bölgede oturanların gayrimüslim tebaadan olması ve Avrupa görmüş olmaları da göz önünde bulundurularak yapılan hizmetlerin değerini bileceği ve konulan kurallara uyacağı düşünülmüştür. Ayrıca ileride kurulacak diğer belediyelere de iyi bir örnek olması beklenilmiştir. Altıncı Dairenin oluşturulmasındaki bir diğer unsur ise 1793’de Fransa’da yapılan anayasa düzenlemelerinin dikkate alınmış olmasıdır. Paris belediyesi şehrin en seçkin, zengin ve modern semtinin ismini ‘Altıncı Daire’ olarak belirlemiştir. [10] Altıncı Dairenin başına Hariciye Teşrifatçısı Kamil Bey atanmıştır. Bu daire özel bir statüde olup acil giderlerin karşılanması için gerekli olan para, dairenin sınırları içerisinde oturan hali vakti yerinde olan zengin kimselerden borçlanmaya gidilerek karşılanmıştır. Fakat burada dikkat edilen husus ise bu kişilerin dairenin meclisinde veya ilintili organlarında istihdam edilerek aidiyetli hissinin kazandırılması ve daha sonraki dairenin borçlanmalarında ilişkilerin sıcak tutulması amaçlanmıştır. Belediyenin rutin masraflarının dışında, karşılaşmış olduğu bütün problemleri kendi başına çözme yetkisi olmayıp padişaha kadar götürmesi aslında özerk bir kurum olmadığının da işaretidir.

1857 yılında ilan edilen on dört idareden Altıncı Daire haricinde sadece iki tanesi kurulabilmişti. Birisi Adalar diğeri ise Tarabya dairesi idi. [11]

1968’de hükümet Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi adı ile yeni bir düzenlemeye gidildiğini duyurdu. İstanbul tekrar on dört daireye ayrılmıştı. Altıncı Daire bağımsız bir kuruluş olarak çalışmalarını sürdürdükten 1877’de yürürlüğe giren Dersaadet Belediye Kanunu’yla şehrin yirmi belediyeye bölünmesinden sonra ayrıcalıklı konumunu kaybetti. Yirmi dairenin çok fazla olduğu düşünülmüş ve bu sayının on ile sınırlı tutulmasına karar verilmiştir. Dersaadet Belediye Kanunu hiçbir zaman uygulanamadı. Planlanan yirmi daireden sadece beşi kurulabildi. Bunlar; Altıncı Daire, Tarabya, Kadıköy, Yeniköy ve Beykoz daireleridir. Belediye Kanunu 1878 yılında yapılan düzenlemelerle, 1930’da 1580 Sayılı Kanun çıkarılana kadar yürürlükte kalmaya devam etti. [12]

Tanzimat’tan sonra İmparatorluk genelinde hızlı bir şekilde reformlar yapılmaya çalışılmış kimi zaman başarılı olunmuş kimi zamanda istenilen sonuçlar alınamamıştır. Şehirlerin imarı, idaresi ve yönetilmesi amacıyla oluşturulan yeni kurumlar inşa ederken bazen geri dönüşü olmayan yıkımlara da sebebiyet vermişlerdir. İmar ve yeni düzenlemeler kapsamında şehir surlarının yıktırılması bunlara birer işarettir. Konya şehir surlarının yıktırılması ile İstanbul şehir surlarının yıktırılmaya teşebbüs edilmesi kültürel tarihî değerlerin modern şehirlerin kurulmasına giden yolda yok edilmelerine dair birer örneklerdir. [13]

Başkent İstanbul haricinde imparatorluğun diğer şehirlerinde de belediye idareleri kurulmaktaydı. Mithat Paşanın Bağdat Valiliği döneminde 1869’da Bağdat Belediyesi kurulmuştur.

SONUÇ

Klasik dönemde kadılar şehirlere dair idareyi, himayesinde bulunan kişilerle birlikte yerine getirmekteydiler. Yeniçeri Ocağı’nın kaldırılması ile birlikte yaptırım gücü zayıflayan kadılık makamı İhtisap Nazırlıkları’nın kurulması ve vakıf işlerinin Evkaf Nazırlıkları’na verilmesi ile birlikte idari sahada yetkileri kısıtlanarak sahanın dışına atılmıştır. Muhassıllık ve Meclislerden sonra Şehreminlik kurulmuş fakat bu yeni kurumdan beklenen çalışma düzeni bir türlü sağlanamamıştır. Başarısızlıkların sebepleri ise istenilen personellerin bulunamaması ve bölge ileri gelenlerinden olan ayan, eşraf ve hatırı sayılır kişilerin belediye meclislerine nüfuz edip üyelikleri ele geçirme istekleri gibi birçok olumsuz eylemler sonucunda belediyelerden beklenen fayda bir türlü sağlanamamıştır. Birçok şehirde belediyeler vergi toplayan kuruluşlar gibi kendinden öncekilerin ardılları olarak görülmekteydiler. Ayrıca belediye dairelerinin üzerindeki hükümet baskısı da olumsuz sonuçların alınmasındaki etkenlerden birisidir.

 

Notlar:

1- Musa Çadırcı, Tanzimat Döneminde Anadolu Ketlerinin Sosyal ve Ekonomik Yapısı, Türk Tarih Kurumu Yayınları 3. Baskı, Ankara 2013, s. 41.

2- Mehmet Ali Ünal, Osmanlı Sosyal ve Ekonomik Tarihi, Fakülte Kitabevi, Isparta 2014. s. 21.

3- Tuncer Baykara, Türk Tarih Kurumu Kütüphanesi, Tanzimat’da Şehir ve Belediye, A.V/5229-C numaralı rafta 77407 sayılı kayıtlı eser, s. 283.

4- İlhan Tekeli, Türkiye’de Kentleşme Yazıları, Turhan Kitabevi Yayınları, Ankara 1982, s. 25.

5- İlber Ortaylı, Tanzimattan Sonra Mahalli İdareler, Türkiye Ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları No:142, Sevinç Matbaası Ankara 1974, s. 113.

6- Yücel Özkaya – Ali Akyıldız, “Muhassıl”, Türkiye Diyanet Vakfı İslam Ansiklopedisi, Ankara: Türkiye Diyanet Vakfı, 2006, cilt: 31, s. 19.

7- İlber Ortaylı, Tanzimattan Sonra Mahalli İdareler, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları No:142, Sevinç Matbaası Ankara 1974, s. 15.

8- Musa Çadırcı, Tanzimat Döneminde Anadolu Ketlerinin Sosyal ve Ekonomik Yapısı, Türk Tarih Kurumu Yayınları 3. Baskı, Ankara 2013, s. 215.

9- Mehmet Seyitdanlıoğlu, Tanzimat Döneminde Modern Belediyeciliğin Doğuşu, Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları 1. Baskı 2010, s. 4.

10- Mehmet Seyitdanlıoğlu, Tanzimat Döneminde Modern Belediyeciliğin Doğuşu, Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, 1. Baskı 2010, s. 5.

11- Zeynep Çelik, 19. Yüzyılda Osmanlı Başkenti Değişen İstanbul, Çeviren Selim Deringil, Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, 2. Baskı İstanbul 2010. s. 60.

12- Mehmet Seyitdanlıoğlu, Tanzimat Döneminde Modern Belediyeciliğin Doğuşu, Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, 1. Baskı 2010, s. 17.

13- Tuncer Baykara, Türk Tarih Kurumu Kütüphanesi, Tanzimat’da Şehir ve Belediye, A.V/5229-C numaralı rafta 77407 sayılı kayıtlı eser, s. 280.

 

CEVAP VER

Lütfen yorumunuzu giriniz
Lütfen adınızı giriniz